O primeiro governo Lula e a mudança social

 

CAPÍTULO 3

O primeiro governo Lula e a mudança social

Em 1º de janeiro de 2003, Luiz Inácio Lula da Silva assumiu a Presidência da República depois de mais de duas décadas de atuação política. Aquele momento representava a chegada ao poder de um projeto que havia sido construído nas fábricas do ABC Paulista, nos sindicatos, nas greves, no movimento pela redemocratização e nas campanhas eleitorais do Partido dos Trabalhadores. Mas vencer uma eleição é uma coisa. Governar um país é outra.

Lula encontrou um Brasil com problemas econômicos importantes, desigualdade social elevada e milhões de pessoas vivendo com baixa renda. Ao mesmo tempo, precisava convencer empresários, investidores e o mercado financeiro de que seu governo manteria a estabilidade econômica conquistada nos anos anteriores. Essa combinação definiria boa parte do primeiro mandato. O governo Lula não começou rompendo completamente com a política econômica anterior. Pelo contrário. No início do mandato, o governo manteve metas de inflação, câmbio flutuante e uma política fiscal baseada na produção de superávit primário. O Banco Central registrava, em 2003, o esforço do governo para manter a estabilidade das contas públicas e reduzir os riscos econômicos.

Para uma parte da esquerda, essa escolha provocou críticas. Havia quem esperasse uma mudança econômica mais rápida e profunda depois da eleição de Lula. O novo governo, entretanto, preferiu combinar responsabilidade fiscal e estabilidade econômica com uma ampliação gradual das políticas sociais. Essa escolha ajuda a entender uma característica importante do primeiro governo Lula: ele não foi simplesmente uma ruptura com o que existia antes. Foi uma combinação de continuidade em determinadas áreas e mudança em outras.

Enquanto a política econômica buscava preservar a estabilidade, o governo começou a ampliar sua atuação social. E uma das principais prioridades era combater a fome e a pobreza.

Fome Zero e Bolsa Família

Uma das primeiras grandes marcas do governo foi o programa Fome Zero. A ideia era enfrentar a fome por meio de um conjunto de políticas, e não apenas de uma transferência de dinheiro. Mas o governo logo percebeu que existiam diversos programas sociais federais criados em governos anteriores e que eles estavam espalhados por diferentes estruturas. Existiam, por exemplo, o Bolsa Escola, o Bolsa Alimentação e o Auxílio Gás. Em 2003, o governo começou a unificar esses programas.

Em janeiro de 2004, a Lei nº 10.836 criou oficialmente o Bolsa Família. A legislação estabeleceu um programa de transferência de renda com condicionalidades e reuniu diferentes programas existentes anteriormente. Essa informação é importante porque existe uma simplificação muito comum no debate político: dizer que o Bolsa Família surgiu do nada durante o governo Lula. Não foi isso que aconteceu. Os programas de transferência de renda já existiam antes. O que o governo Lula fez foi reunir essas iniciativas em um programa nacional mais amplo, com um cadastro unificado e regras comuns.

O resultado foi uma expansão significativa. Segundo levantamento do Ipea, o governo Lula herdou aproximadamente 10 milhões de famílias atendidas por diferentes programas sociais. O Bolsa Família começou com cerca de 3,6 milhões de beneficiários e alcançou a meta de 11 milhões de famílias em 2006. O funcionamento era relativamente simples. Uma família de baixa renda recebia um benefício financeiro e, em determinadas situações, precisava cumprir condições relacionadas à educação e à saúde. A intenção era fazer com que a transferência de renda não fosse apenas um dinheiro entregue mensalmente, mas também estivesse ligada ao acesso a serviços públicos.

Essa característica produziu uma discussão que continua até hoje. Para os defensores do programa, o Bolsa Família representava uma forma de garantir uma renda mínima para pessoas que não conseguiam obter, pelo trabalho, recursos suficientes para suas necessidades básicas. Para os críticos, programas desse tipo poderiam aumentar a dependência do Estado ou não resolver a causa estrutural da pobreza. As duas questões podem ser analisadas separadamente. Um programa de transferência de renda realmente não substitui emprego, educação, qualificação profissional, moradia adequada ou crescimento econômico. Ao mesmo tempo, uma família que não possui dinheiro suficiente para comprar comida precisa de uma solução imediata enquanto essas mudanças estruturais não acontecem.

Foi justamente nessa combinação entre ajuda imediata e políticas de longo prazo que o Bolsa Família ganhou importância. Estudos do Ipea encontraram impacto das transferências sobre a redução da desigualdade. Em uma análise referente ao período de 2004 a 2006, o instituto estimou que o Bolsa Família respondeu por cerca de 20% da redução do coeficiente de Gini naquele intervalo. Isso não significa que o Bolsa Família sozinho tenha tirado o Brasil da pobreza. Seria uma conclusão exagerada. A redução da pobreza e da desigualdade aconteceu por uma combinação de fatores, entre eles aumento da renda do trabalho, expansão do emprego, valorização do salário mínimo e transferências sociais.

E é justamente nesse ponto que entra outra característica importante do primeiro governo Lula.

O salário mínimo

Durante o primeiro mandato, o salário mínimo passou por aumentos nominais sucessivos. Em 2003, o salário mínimo passou para R$ 240. Em 2004, chegou a R$ 260. Em 2005, subiu para R$ 300. Em 2006, chegou a R$ 350. Mais importante do que olhar apenas para os números nominais é observar o que aconteceu depois de descontada a inflação.

Entre 2003 e 2006, houve aumento real do salário mínimo. Um levantamento baseado em dados do Ipea calcula aumentos reais nos reajustes daquele período, incluindo uma elevação real de aproximadamente 13% no reajuste de 2006. Na prática, isso significava que o trabalhador que recebia salário mínimo tinha um aumento de poder de compra quando o reajuste superava a inflação.

Esse efeito não ficava restrito aos trabalhadores que recebiam exatamente o salário mínimo. O valor também tinha influência sobre benefícios previdenciários e assistenciais vinculados ao piso nacional. Por isso, a política de valorização do salário mínimo tinha uma dimensão social importante.

Mas também havia críticas. Empresas precisavam absorver custos maiores de mão de obra, e economistas discutiam os possíveis efeitos dos aumentos salariais sobre as contas públicas, principalmente porque diversos benefícios previdenciários estavam vinculados ao salário mínimo. O debate, portanto, não era simplesmente entre "aumentar salários" e "não aumentar salários". A questão era como aumentar o poder de compra dos trabalhadores sem produzir desequilíbrios econômicos que prejudicassem o próprio emprego e a estabilidade.

Mais emprego e renda circulando

Outro elemento importante foi o mercado de trabalho. No início do governo, a situação ainda era difícil. O Banco Central registrava, em 2003, crescimento do emprego formal, mas também mostrava que o rendimento real dos trabalhadores ainda estava pressionado. Nos anos seguintes, porém, o mercado de trabalho melhorou.

A economia brasileira começou a crescer com mais força, enquanto as exportações também tiveram desempenho importante. O cenário internacional favoreceu as exportações brasileiras, especialmente com o crescimento da demanda mundial por produtos como commodities. O crescimento econômico ajudou a criar condições para a expansão do emprego formal. Esse processo seria ainda mais forte nos anos seguintes, especialmente durante o segundo mandato de Lula, mas suas bases começaram a aparecer durante o primeiro governo.

Isso é importante porque programas sociais não funcionam isoladamente. Uma pessoa que recebe uma transferência de renda pode utilizar aquele dinheiro para comprar alimentos. O comerciante recebe o pagamento. O comerciante compra de um fornecedor. O fornecedor paga seus funcionários. O dinheiro continua circulando. Isso não significa que qualquer gasto social gere automaticamente crescimento econômico. Significa que a renda das famílias mais pobres tende a ser utilizada principalmente para consumo básico, o que pode movimentar a economia local.

O crédito chega a mais pessoas

Outra mudança importante ocorreu no acesso ao crédito. Em dezembro de 2003, foi criada uma legislação que ampliou o crédito consignado para trabalhadores regidos pela CLT e para aposentados e pensionistas do INSS. O modelo permitia que a parcela do empréstimo fosse descontada diretamente da folha de pagamento ou do benefício, reduzindo o risco para os bancos.

O Banco Central registrou forte expansão dessa modalidade a partir de 2004. Segundo o órgão, o crédito consignado passou a representar uma parcela significativa das operações de crédito para pessoas físicas e apresentava taxas menores do que outras modalidades de crédito pessoal. O saldo do crédito pessoal consignado passou de aproximadamente R$ 17,2 bilhões em dezembro de 2004 para R$ 31,7 bilhões em dezembro de 2005 e R$ 48,1 bilhões em dezembro de 2006.

Para muitas famílias, isso significou acesso a um tipo de crédito que antes era mais difícil de conseguir. Mas crédito não é renda. Esse detalhe é fundamental. Um empréstimo pode permitir que uma família compre algo imediatamente, quite uma dívida ou enfrente uma emergência. Mas o dinheiro precisa ser devolvido, geralmente com juros. Por isso, a expansão do crédito também produziu riscos. O acesso mais fácil ao dinheiro poderia melhorar o consumo e a organização financeira de algumas famílias, mas também poderia aumentar o endividamento de outras.

A pobreza começa a cair

Quando se olha para o período como um todo, aparece uma transformação importante. A desigualdade de renda brasileira começou a diminuir de forma consistente na primeira metade dos anos 2000. O Ipea analisou esse movimento e identificou diferentes fatores responsáveis pela queda da desigualdade. Entre 2004 e 2006, por exemplo, tanto a renda do trabalho quanto as transferências sociais contribuíram para a redução do índice de Gini. O Bolsa Família teve participação relevante, mas não foi o único fator.

Isso é importante porque existe uma tentação, no debate político, de transformar fenômenos complexos em histórias simples. Um lado pode dizer: "Foi tudo por causa do Bolsa Família." Outro pode responder: "Não foi o Bolsa Família, foi apenas o crescimento econômico." Os dados indicam uma realidade mais complexa.

A redução da pobreza e da desigualdade resultou da combinação de crescimento econômico, mercado de trabalho, aumento da renda do trabalho, valorização do salário mínimo e políticas de transferência de renda. Foi justamente essa combinação que tornou o primeiro governo Lula socialmente diferente para milhões de brasileiros.

Mas nem tudo foi crescimento

Seria errado transformar o primeiro mandato em uma história sem problemas. O governo enfrentou dificuldades econômicas no início, manteve juros elevados e adotou uma política fiscal considerada austera por setores da própria esquerda. Também enfrentou uma grave crise política.

Em 2005, surgiram denúncias envolvendo pagamentos a parlamentares da base governista. O caso ficou conhecido como Mensalão e provocou uma das maiores crises políticas do primeiro governo Lula. O episódio será tratado com mais detalhes posteriormente neste livro, porque ele não pode ser separado da história do PT e da trajetória política de Lula.

Na economia, também havia críticas relacionadas à manutenção de juros altos e ao ritmo de crescimento em determinados momentos. Para alguns economistas, o governo poderia ter adotado uma política de crescimento mais agressiva. Para outros, a manutenção da estabilidade macroeconômica era justamente uma das condições necessárias para permitir que o crescimento se sustentasse. Essa diferença de interpretação continua presente nos debates sobre os governos Lula.

Uma mudança que aconteceu aos poucos

Talvez a maior característica do primeiro governo Lula tenha sido justamente a combinação de mudanças graduais. O Brasil não acordou em 2 de janeiro de 2003 como um país completamente diferente. Não houve uma transformação instantânea. As mudanças foram acontecendo pouco a pouco.

Uma família passou a receber uma transferência de renda. Outra conseguiu aumentar o consumo porque alguém encontrou emprego. Um trabalhador passou a receber um salário mínimo maior. Um aposentado conseguiu contratar crédito consignado. Uma criança continuou frequentando a escola dentro das condições exigidas pelo programa social. Um pequeno comerciante passou a vender mais porque havia mais dinheiro circulando no bairro.

Nenhum desses acontecimentos, isoladamente, transformaria o Brasil. Mas milhões deles acontecendo ao mesmo tempo poderiam produzir uma mudança social relevante. E foi isso que começou a acontecer.

O primeiro governo Lula ainda estava longe de representar a transformação completa prometida por setores do PT. A desigualdade continuava existindo. A pobreza não havia desaparecido. O sistema de saúde ainda enfrentava enormes dificuldades. A educação pública continuava desigual. O país ainda convivia com violência, desemprego e problemas estruturais.

Mas havia uma mudança perceptível na direção das políticas públicas. O Estado passou a ampliar mecanismos de transferência de renda, valorizar o salário mínimo, estimular o acesso ao crédito e aproveitar um período de crescimento econômico para ampliar a inclusão de parcelas da população no mercado consumidor.

A política social passou a ocupar um espaço central no projeto de governo. E talvez seja justamente por isso que o primeiro mandato de Lula tenha se tornado tão importante para compreender o Brasil das décadas seguintes.

O Bolsa Família cresceria. A política de valorização do salário mínimo continuaria. O mercado de trabalho melhoraria ainda mais nos anos seguintes. O acesso ao crédito aumentaria. E milhões de brasileiros passariam a experimentar uma mudança concreta em sua relação com o consumo, com o emprego e com as políticas públicas.

Ao mesmo tempo, o governo começaria a enfrentar problemas políticos que colocariam sua própria credibilidade em discussão. O primeiro mandato, portanto, deixou duas histórias para o Brasil: de um lado, uma história de redução da pobreza, expansão das políticas sociais e melhora de indicadores de renda; de outro, uma história de contradições econômicas, críticas ao modelo adotado e uma crise política que atingiria profundamente o Partido dos Trabalhadores.

O Brasil de 2003 havia começado a mudar. Mas ainda faltava descobrir até onde essa mudança poderia chegar e, principalmente, quanto dela poderia ser sustentado nos anos seguintes.

A resposta começaria a aparecer no segundo mandato de Lula, quando o governo ampliaria seus programas sociais, aceleraria investimentos públicos e enfrentaria uma crise econômica internacional que colocaria à prova o modelo construído durante os primeiros anos de sua administração.